Spis treści:
Projekt zmian w Ordynacji podatkowej: Wzmocnienie zasady in dubio pro tributario w kontekście wątpliwości faktycznych
W polskim systemie podatkowym od dawna pojawiają się wyzwania związane z niejasnościami prawnymi i administracyjnymi, które wpływają na relacje między podatnikami a organami skarbowymi. Wśród przedsiębiorców i osób indywidualnych narasta potrzeba większej ochrony praw i pewności co do stosowania przepisów podatkowych. Ekspert Tomasz Rolewicz z EY podkreśla, że „zaufanie między państwem a podatnikiem jest fundamentem skutecznego systemu podatkowego”. W odpowiedzi na te oczekiwania Ministerstwo Finansów opracowało projekt nowelizacji Ordynacji podatkowej, który wprowadza kluczową zmianę – rozszerzenie zasady in dubio pro tributario również na wątpliwości dotyczące stanu faktycznego. Ta reforma może znacząco wpłynąć na codzienną praktykę zarówno małych firm, jak i dużych przedsiębiorstw.
Kontekst historyczny i geneza zmian
Zasada in dubio pro tributario, czyli rozstrzyganie wątpliwości na korzyść podatnika, ma swoje źródło w konstytucyjnej gwarancji bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa. W polskim prawie została formalnie ujęta w Ordynacji podatkowej w 2015 roku, jednak jej zastosowanie dotyczyło wyłącznie niejednoznaczności interpretacyjnych przepisów prawa. W praktyce organy podatkowe stosowały ją bardzo rzadko – od 2016 do 2023 roku zanotowano jedynie 41 przypadków jej zastosowania.
Aktualny projekt nowelizacji zakłada radykalne rozszerzenie zasady o sytuacje, gdy istnieją nierozstrzygalne wątpliwości co do faktów. To odpowiedź na liczne postulaty przedsiębiorców, którzy wskazywali na dominację podejścia faworyzującego fiskusa przy ocenie dowodów i stanu faktycznego. Projekt ma na celu zwiększenie ochrony prawnej podatników oraz poprawę równowagi między stronami postępowania.
Geneza zasady in dubio pro tributario
Początki zasady sięgają doktryny prawa konstytucyjnego i są związane z zasadą pewności prawa oraz ochrony praw jednostki przed arbitralnością decyzji administracyjnych. Wprowadzenie jej do Ordynacji podatkowej miało za zadanie przeciwdziałać nadużyciom ze strony organów skarbowych, jednak ograniczony zakres stosowania sprawiał, że efekty były niewielkie.
Analiza problemu
Dotychczasowe regulacje nie uwzględniały sytuacji, gdy organy podatkowe mają trudności z jednoznacznym ustaleniem faktów lub istnieje kilka równorzędnych wersji zdarzeń. W takich przypadkach często dominowało domniemanie na korzyść fiskusa, co prowadziło do sporów i poczucia niesprawiedliwości po stronie podatników.
Cele nowelizacji
Projekt ma na celu wyeliminowanie tych niedoskonałości poprzez formalne objęcie zasady in dubio pro tributario także sferą faktów, co powinno zwiększyć ochronę interesów podatników oraz poprawić efektywność postępowań podatkowych. Oczekuje się, że zmiany przyczynią się do budowy większego zaufania pomiędzy obywatelami a administracją skarbową.
Mechanizm działania nowych przepisów
Nowa regulacja wprowadza trójstopniowy test stosowania zasady in dubio pro tributario. Po pierwsze, organ musi wyczerpać wszystkie dostępne środki dowodowe, aby wykluczyć możliwość rozstrzygnięcia wątpliwości. Po drugie, jeśli pomimo tych działań pozostają nierozstrzygalne kwestie dotyczące stanu faktycznego, dochodzi do trzeciego kroku – przyjęcia rozwiązania korzystniejszego dla podatnika.
Wyjątkiem są sytuacje związane z interesem publicznym lub wymogiem dowodzenia wynikającym z przepisów szczególnych. W praktyce oznacza to konieczność bardziej elastycznego podejścia organów wobec dowodów przedstawianych przez przedsiębiorców i osoby fizyczne.
Trójstopniowy test stosowania zasady
Pierwszym etapem jest kompleksowa analiza materiału dowodowego przez organ podatkowy. Gdy mimo to pozostają wątpliwości niemożliwe do usunięcia, organ przechodzi do drugiego etapu – oceny czy istnieją alternatywne wersje zdarzeń o równorzędnej wartości dowodowej. Na końcu następuje obowiązek przyjęcia tej wersji, która jest korzystniejsza dla podatnika.
Praktyczne przykłady zastosowania
Przykładowo, jeśli firma dokumentuje poniesione koszty działalności gospodarczej, ale organ ma wątpliwości co do autentyczności części dokumentów i nie jest w stanie ich jednoznacznie zakwestionować, będzie zobowiązany przyjąć wersję przedstawioną przez przedsiębiorcę. Podobnie w przypadku spornych kwalifikacji przychodów czy kosztów można spodziewać się bardziej przyjaznego podejścia ze strony urzędników.
Kontrowersje i wyjątki od zasady
Mimo pozytywnego odbioru idei rozszerzenia zasady in dubio pro tributario, projekt przewiduje liczne wyjątki ograniczające jej zastosowanie. Nie obejmuje ona sytuacji konfliktu interesów między stronami postępowania oraz przypadków zagrożenia interesu publicznego lub bezpieczeństwa państwa. Ponadto wyłączenia dotyczą także specyficznych obszarów takich jak ceny transferowe czy raportowanie schematów podatkowych (MDR).
Krytycy zwracają uwagę, że szerokie pojęcie „interesu państwa” może być wykorzystywane jako pretekst do pomijania nowych regulacji przez organy skarbowe. Istnieje obawa, że wyjątkowość tych przesłanek osłabi realny wpływ zmiany na praktykę urzędniczą.
Główne obawy ekspertów
Tomasz Rolewicz z EY podkreśla ryzyko nadużyć: „Szerokie wyjątki mogą sprawić, że ochrona podatnika pozostanie jedynie teoretyczna”. Eksperci wskazują też na konieczność doprecyzowania procedur oraz transparentności stosowania wyjątków.
Wyjątki ograniczające skuteczność
Zasada nie będzie miała zastosowania m.in. gdy rozstrzygnięcie może negatywnie wpłynąć na prawa innych uczestników postępowania lub gdy przepisy szczególne wymagają konkretnego udowodnienia faktu. Takie ograniczenia są uzasadnione potrzebą ochrony interesu publicznego, ale jednocześnie komplikują pełne wdrożenie zasady.
Powiązane inicjatywy legislacyjne
Zmiany w Ordynacji podatkowej wpisują się w szerszy pakiet reform deregulacyjnych realizowanych pod hasłem „Polska. Rok przełomu”. Celem tych działań jest uproszczenie procedur oraz zmniejszenie obciążeń administracyjnych dla przedsiębiorców.
W ramach tego pakietu przewidziano m.in. wprowadzenie minimalnego sześciomiesięcznego vacatio legis dla przepisów zwiększających obowiązki podatkowe oraz reformę zasad przedawnienia zobowiązań podatkowych. Ponadto planowana jest pełna elektronizacja ksiąg rachunkowych dla największych firm od 2025 roku.
Pakiet deregulacyjny
Deregulacje mają na celu poprawę warunków prowadzenia działalności gospodarczej poprzez redukcję biurokracji i usprawnienie działania administracji skarbowej. Wprowadzenie zmiany dotyczącej zasady in dubio pro tributario stanowi jeden z filarów tych działań.
Oczekiwane synergiczne efekty
Zintegrowane działanie zmian legislacyjnych powinno skrócić czas postępowań podatkowych oraz zmniejszyć liczbę sporów sądowych związanych z interpretacją przepisów i ustaleniem faktów. Efektem będzie wzrost stabilności otoczenia biznesowego oraz wzrost poziomu dobrowolnej zgodności płatniczej.
Perspektywa praktyczna i wyzwania implementacyjne
Skuteczna implementacja nowych przepisów wymaga zmiany podejścia urzędników skarbowych oraz przygotowania ich do stosowania rozszerzonej zasady in dubio pro tributario. Dotychczas doświadczenia pokazały niskie wykorzystanie tej reguły ze względu na brak jasnych wytycznych i mentalność administracji.
Aby zapewnić efektywność zmian konieczne będą specjalistyczne szkolenia pracowników organów podatkowych oraz stworzenie mechanizmów monitorujących stosowanie nowych regulacji. Przejrzystość decyzji i uzasadnianie wyjątków będą kluczowe dla budowy zaufania społecznego.
Szkolenia dla pracowników organów podatkowych
Zwiększenie kompetencji urzędników w zakresie oceny dowodów i stosowania nowej procedury pozwoli uniknąć nadmiernej dyskrecjonalności oraz błędnych interpretacji przepisów. Szkolenia mają również służyć zmianie kultury organizacyjnej administracji skarbowej na bardziej otwartą wobec potrzeb podatników.
Monitorowanie praktyk
Zaproponowano system regularnych raportów dotyczących zastosowania zasady in dubio pro tributario, co pozwoli identyfikować obszary problematyczne i reagować na ewentualne nadużycia lub niewłaściwe praktyki urzędnicze.
Konsultacje społeczne i dalsze kroki
Projekt nowelizacji podlega obecnie konsultacjom społecznym trwającym do końca maja 2025 roku. Ministerstwo Finansów umożliwia składanie uwag drogą elektroniczną oraz zapewnia jawność wszystkich zgłoszonych opinii poprzez publikację ich na oficjalnej stronie resortu.
Dla przedsiębiorców, doradców podatkowych oraz innych zainteresowanych stron to okazja do aktywnego udziału w kształtowaniu ostatecznego kształtu przepisów poprzez zgłaszanie propozycji modyfikacji lub uwag dotyczących wyjątków i procedur stosowania zasady.
Zaplanowany proces konsultacji
Konsultacje obejmują zbieranie opinii od szerokiego grona interesariuszy oraz analizę ich wpływu na projekt ustawy przed skierowaniem go do Sejmu. Przewidziane są także spotkania informacyjne i webinary wyjaśniające założenia zmian.
Jak można się zaangażować?
Zainteresowani mogą przesyłać swoje uwagi pod adresem e-mail konsultacje.ordynacja@mf.gov.pl lub uczestniczyć w dedykowanych wydarzeniach organizowanych przez Ministerstwo Finansów i partnerów branżowych. Zaangażowanie społeczne jest kluczowe dla dopracowania regulacji odpowiadających realnym potrzebom rynku.
Statystyki i prognozy skutków regulacji
MFW szacuje, że nowe przepisy mogą doprowadzić do istotnej redukcji liczby sporów podatkowych nawet o 15%, dzięki zwiększeniu liczby rozstrzygnięć polubownych oraz skróceniu czasu postępowań o około jedną trzecią. Dla przedsiębiorstw oznacza to oszczędności rzędu kilku miliardów złotych rocznie wynikające ze zmniejszenia kosztów obsługi sporów i odsetek za zwłokę.
Długoterminowo oczekuje się wzrostu wpływów budżetowych związanych z poprawą dobrowolnej zgodności płatniczej oraz stabilizacji systemu fiskalnego sprzyjającej inwestycjom i rozwojowi gospodarczemu.
Oczekiwane korzyści ekonomiczne
Skrócenie procedur oraz lepsza ochrona prawna mają przyczynić się do wzrostu efektywności systemu poboru danin publicznych bez konieczności zwiększania stawek podatków czy nakładania dodatkowych obowiązków administracyjnych.
Długoterminowe perspektywy dla systemu podatkowego
Z czasem możliwe jest stopniowe budowanie modelu opartego na wzajemnym zaufaniu państwa i obywateli podobnego do rozwiązań znanych z krajów skandynawskich czy Estonii, gdzie zasada in dubio pro tributario stanowi podstawę relacji fiskalnych i sprzyja wysokiemu poziomowi dobrowolnej zgodności fiskalnej.
Podsumowanie i perspektywy na przyszłość
Nadchodzące zmiany w Ordynacji podatkowej stanowią istotny krok ku zwiększeniu ochrony prawnej podatników poprzez rozszerzenie zasady in dubio pro tributario. Reforma odpowiada długoletnim postulatom środowisk biznesowych oraz ekspertów prawa podatkowego, sygnalizując chęć modernizacji polskiego systemu fiskalnego zgodnie z trendami światowymi.
Sukces wdrożenia zależeć będzie jednak od zaangażowania administracji skarbowej we właściwe stosowanie nowych regulacji oraz aktywności społecznej podczas trwających konsultacji społecznych. Jak zauważa prof. Marek Świątkowski: „Zmiana przepisów to dopiero początek; kluczowa jest zmiana mentalności i praktyki działania urzędu”. Zachęcamy wszystkich zainteresowanych do udziału w debacie publicznej – tylko wspólna praca może zapewnić realne korzyści dla całego systemu podatkowego Polski.
